À quoi pourrait ressembler une Ukraine neutre ? Ce n’est pas aussi simple qu’on pourrait le croire

Des délégations ukrainiennes et russes se réunissent en Turquie pour un nouveau cycle de négociations sur la guerre en Ukraine. Ils cherchent un moyen de mettre fin au conflit, et la neutralité est l’un des grands principes que Kiev et Moscou seraient en train de négocier en ce moment. L’idée que l’Ukraine serve de pont neutre entre la Russie et l’Occident n’est pas nouvelle. Mais un mois après une guerre au cours de laquelle la résistance ukrainienne a réduit à néant les plus grands espoirs de conquête de la Russie, l’idée a regagné du cachet en tant que solution pour mettre un terme aux destructions – et se prémunir contre de futurs conflits. Alors : qu’est-ce que cela signifie, une Ukraine neutre ?

Pourquoi est-ce important ?

Toutes les guerres, qu'elles s'achèvent sur une égalité ou avec un vainqueur clair, se terminent par des accords. La seule différence est la quantité de souffrance et de destruction qu'il y a dans le processus pour y arriver. Les partisans de la neutralité ukrainienne estiment que plus tôt cela se produira, plus tôt cela sauvera l'Ukraine et le reste de l'Europe d'une nouvelle tragédie.

D’une manière générale, la neutralité ukrainienne obligerait probablement le pays à renoncer à ses ambitions d’adhérer un jour à l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et à ne pas autoriser la présence d’installations de l’OTAN sur son territoire, probablement en échange de garanties de sécurité destinées à empêcher une nouvelle invasion russe.

Le président ukrainien Volodymyr Zelensky a reconnu que l’Ukraine ne deviendrait pas membre à part entière de l’OTAN, et les responsables ukrainiens ont déclaré qu’ils étaient ouverts à la discussion sur le statut de leur pays. La Russie pourrait également accepter ce résultat : maintenir l’Ukraine hors de l’OTAN, et donc l’OTAN loin des frontières de la Russie, serait un résultat que le président russe Vladimir Poutine pourrait présenter comme une victoire chez lui. Le porte-parole du Kremlin, Dmitry Peskov, a également déclaré qu’un accord pour une Ukraine neutre pourrait être une « sorte de compromis ».

La neutralité ukrainienne est peut-être la seule option dont toutes les parties – les Russes, les Ukrainiens, les États-Unis, l’UE et l’OTAN – peuvent s’accommoder. Mais cela dépendra des détails. L’Ukraine a officiellement renoncé à son statut de neutralité en 2014 après que la Russie a annexé la Crimée et envahi l’est de l’Ukraine. Les griefs de Poutine avant la guerre allaient bien au-delà de l’éventuelle – mais aussi très improbable – adhésion de l’Ukraine à l’OTAN, et la Russie pourrait donc avoir une version différente de la neutralité à l’esprit. L’autre objectif déclaré de Poutine, à savoir la « démilitarisation » de l’Ukraine, va dans ce sens.

Ce que nous appelons neutralité est souvent en réalité une « neutralisation »

La Russie a de toute façon violé ses propres accords et obligations à l’international en attaquant l’Ukraine. La neutralité – ou éventuellement un accord négocié – nécessite donc plus que la signature de Poutine. Elle nécessitera probablement l’implication d’une combinaison des pays les plus puissants du monde, incluant éventuellement les États-Unis, l’UE, l’OTAN et même la Chine. Ces pays devront peut-être décider jusqu’où ils sont prêts à aller pour garantir la neutralité de l’Ukraine, s’il le faut. Et si, par exemple, l’OTAN garantit le statut de neutralité de l’Ukraine, l’Ukraine ne semble pas si neutre aux yeux de Poutine, après tout.

La neutralité ne fonctionne de toute façon que parce que les pays considèrent qu’il est dans leur intérêt politique et sécuritaire de respecter ce statut. L’Europe n’est pas étrangère aux États neutres. La neutralité est un outil permettant aux petits États de protéger leur propre intégrité politique contre un grand voisin ou une puissance régionale. Ce que nous appelons la neutralité est souvent en fait une « neutralisation », par laquelle un accord est conclu pour que chacun accepte de ne pas attaquer.

Une version de cette « neutralisation » est probablement ce qui est sur la table pour l’Ukraine. Si Kiev accepte de poursuivre une politique de neutralité, ce sera parce que l’Ukraine, la Russie et l’Occident considèrent qu’il est dans leur intérêt de maintenir ce statut. La Russie accepterait de respecter l’intégrité territoriale de l’Ukraine, mais cela signifierait probablement aussi la fermeture de toute possibilité d’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN.

Un pays neutre n’est pas l’autre

L’Ukraine serait en compagnie d’autres États neutres ou non alignés en Europe. L’Autriche, la Finlande, la Suède, l’Irlande et Malte sont tous des pays neutres ou non alignés au sein de l’Union européenne. La Suisse, comme nous le savons, est neutre mais pas dans l’UE. Tous ces pays ont des armées parce qu’ils ont toujours le droit de se défendre si quelqu’un viole leur neutralité. Certains, comme la Suisse et la Suède, ont adopté une version de la neutralité depuis des siècles.

D’autres ont adopté le statut de neutralité sous la pression ou par nécessité, comme la Finlande, qui partage une frontière de plus de mille kilomètres avec la Russie. La Russie a envahi la Finlande en 1939 et, bien que les Finlandais aient résisté à l’attaque russe, le pays a signé un traité d’amitié avec la Russie en 1948, par crainte d’une autre invasion, et est resté non aligné pendant la guerre froide, bien que l’ingérence et l’influence soviétiques aient été importantes pendant cette période.

M. Peskov, le porte-parole du Kremlin, aurait laissé entendre que les deux parties discutaient de la possibilité d’une neutralité autrichienne ou suédoise pour l’Ukraine. Et selon les experts, l’Autriche pourrait être le meilleur modèle pour une future Ukraine neutre. Après la Seconde Guerre mondiale, les puissances alliées (France, Grande-Bretagne, États-Unis et Union soviétique) ont occupé l’Autriche et l’Allemagne. En échange de la fin de l’occupation, l’Autriche accepte de déclarer sa neutralité. Le 26 octobre 1955 – le lendemain de la date limite de départ des dernières troupes étrangères d’Autriche – l’Autriche inscrit la neutralité permanente dans sa constitution. L’Autriche ne rejoindra pas d’alliances militaires, ne prendra pas parti dans les guerres futures et n’autorisera pas de bases étrangères sur son territoire.

Pourquoi l’Autriche pourrait être le meilleur modèle pour l’Ukraine

Au fil du temps, la neutralité se mêle à l’identité politique d’un pays, qu’elle ait été imposée ou qu’elle soit un choix. La neutralité de l’Autriche était le prix à payer pour mettre fin à l’occupation. Depuis, les partis politiques autrichiens se montrent généralement réticents à soutenir l’adhésion à l’OTAN, et la plupart des Autrichiens y sont opposés. Pour la population, il s’agit moins d’une question de sécurité – c’est devenu avant tout une question d’identité.

Cela ne signifie pas que des facteurs externes ne peuvent pas modifier la position non alignée d’un pays – ou que la neutralité elle-même ne peut pas être un peu flexible. Après l’invasion de l’Ukraine par la Russie, le soutien de l’opinion publique à l’adhésion à l’OTAN a augmenté en Suède et en Finlande, mais pas de manière écrasante. Et bien qu’elles restent toutes deux officiellement non alignées, elles travaillent déjà assez étroitement avec l’OTAN.

Pourtant, la neutralité est un outil géopolitique précieux qu’un État non aligné peut utiliser pour promouvoir ses propres intérêts. C’est aussi la raison pour laquelle, pendant la guerre froide, les questions de sécurité européenne ont trouvé des réponses à Helsinki, et pourquoi Vienne accueille aujourd’hui les négociations de l’accord sur l’Iran.

La neutralité semble également l’outil politique idéal pour l’Ukraine : une ancienne république soviétique qui pourrait devenir un tampon entre la Russie et le reste de l’Europe et maintenir des liens avec les deux. C’est pourquoi l’idée d’une Ukraine neutre ne date pas de cette guerre. Mais accepter ce statut maintenant est plus compliqué.

Le grand problème : qui fait encore confiance à Poutine ?

La Russie continue de bombarder des villes et de détruire des infrastructures civiles telles que des hôpitaux et un théâtre. Le 25 mars, il a été confirmé que plus de 1 000 civils ukrainiens ont été tués (un chiffre qui est probablement beaucoup plus élevé et qui continuera à augmenter) et que plus de 10 millions de personnes ont été déplacées, dont plus de 3,7 millions ont fui vers d’autres pays. L’armée russe a également subi des pertes étonnantes : selon l’OTAN, jusqu’à 15 000 soldats russes pourraient avoir été tués à ce jour. Pendant ce temps, les sanctions occidentales étranglent l’économie russe, faisant souffrir les citoyens ordinaires. Les coûts se multiplient chaque jour que dure la guerre. Le meilleur espoir d’un cessez-le-feu et d’un armistice à long terme pourrait donc être un accord sur le statut de neutralité de l’Ukraine.

La position maximaliste de Poutine n’est pas vraiment compatible avec l’acceptation de la neutralité – bien que les pertes sur le champ de bataille et la résistance de l’Ukraine aient pu modifier le calcul de Moscou. Mais cela conduit à un autre problème : qui fait confiance à Poutine maintenant ? Il y avait probablement au moins une douzaine d’accords internationaux signés par la Russie avec l’Ukraine qui obligeaient la Russie à respecter les frontières ukrainiennes de décembre 1991, mais le gouvernement russe n’a montré aucun intérêt à les respecter.

Un pas trop loin pour les Russes

C’est peut-être la plus grande question que pose le statut de neutralité de l’Ukraine : qui va garantir qu’elle le reste ? C’est là que le reste du monde entre en jeu, probablement les États-Unis et leurs alliés. Et beaucoup dépend des risques qu’ils sont prêts à tolérer – et si cela serait acceptable pour l’Ukraine ou la Russie. Les candidats évidents pour soutenir l’Ukraine sont l’Europe, les États-Unis et l’OTAN. Mais il faudra peut-être plus que cela, et que des pays comme la Chine soient impliqués pour que l’accord soit acceptable pour la Russie. Après tout, si cela implique que les alliés de l’OTAN s’engagent à soutenir l’Ukraine au cas où la Russie lancerait une nouvelle invasion à grande échelle, cela ressemblerait à une adhésion à l’OTAN, qui tairait son nom. C’est peut-être un pont trop loin pour les Russes en ce moment.

Compte tenu de la mauvaise foi dont Poutine a fait preuve lors des négociations, il sera difficile pour l’Ukraine d’accepter la neutralité sans de sérieuses garanties de sécurité. D’autres mécanismes non militaires, tels que des sanctions automatiques ou d’autres punitions, peuvent être une option. Mais il est peu probable qu’elles soient suffisantes pour un pays qui plaide auprès de l’Occident pour une zone d’exclusion aérienne.

Mais alors quoi ?

Si la Russie accepte la neutralité ukrainienne, ce sera probablement parce que le plan de victoire rapide de Poutine a échoué. Mais en Ukraine, où la grande majorité de l’opinion publique veut se battre et croit en la victoire, le statut de neutralité est beaucoup plus chargé qu’il y a un mois. Les Ukrainiens assiégés sont également très sceptiques quant à ce que veut la Russie.

La neutralité peut résoudre un dilemme, mais tout accord négocié entre la Russie et l’Ukraine devra presque certainement résoudre des problèmes plus vastes. Parmi les exigences que la Russie aurait formulées figurent la « démilitarisation » et la « dénazification » de l’Ukraine. La dénazification est bidon et constitue probablement une tentative de changement de régime – ce que les Ukrainiens, qui se sont ralliés au leadership de Zelensky, n’accepteront pas pour le moment.

La signification exacte de la démilitarisation n’est pas claire non plus, mais les experts estiment qu’elle pourrait se traduire par des restrictions sur les armes offensives ou les effectifs de l’Ukraine. Mais l’idée que l’Ukraine abandonne son armée alors qu’elle vient d’être envahie semble inacceptable, d’autant que la plupart des pays neutres ont une armée.

« Il n’est pas si facile de négocier pendant que la guerre se déroule ou de se mettre d’accord lorsque des civils meurent »

Et bien sûr, il y a les questions concernant le territoire de l’Ukraine, et si Moscou va demander la reconnaissance du contrôle russe sur la Crimée et/ou tenter d’annexer le Donbas, où la Russie a déclaré deux régions indépendantes, et où elle semble intensifier son offensive.

Toutes ces discussions se déroulent au milieu d’une guerre qui rend difficile pour les deux parties de s’engager dans la diplomatie, puisqu’elles continuent à chercher des concessions par d’autres moyens. Le ministre turc des Affaires étrangères, Mevlut Cavusoglu, qui participe à la médiation des pourparlers, a récemment déclaré que, malgré la dynamique en cours, « il n’est pas si facile de négocier alors que la guerre se poursuit ou de se mettre d’accord lorsque des civils meurent ».

Mais toutes les guerres, qu’elles soient menées à égalité ou avec un vainqueur clair, se terminent par des accords. La seule différence est la quantité de souffrance et de destruction qui se produit dans le processus pour y arriver. Les partisans de la neutralité ukrainienne estiment que plus tôt cela se produira, plus tôt cela sauvera l’Ukraine et le reste de l’Europe d’une nouvelle tragédie.

Plus
Marchés
My following
Marchés
BEL20