Les élections générales qui se tiendront en octobre en Bosnie-Herzégovine pour élire la présidence ainsi que les gouvernements nationaux, des entités et des cantons braquent une nouvelle fois les projecteurs sur ce pays des Balkans occidentaux. Après la guerre sanglante des années 1990, un système politique fragile a été mis en place, divisant globalement le pays en deux : d’un côté, la Fédération de Bosnie-Herzégovine (BiH), où vit principalement la population bosniaque et croate, et de l’autre, la Republika Srpska, où vit la population serbe.

La partie bosniaque-croate compte huit cantons, dont cinq à majorité bosniaque, trois à majorité croate et deux ethniquement mixtes. La présidence de la Bosnie-Herzégovine se compose de trois membres : un Bosniaque et un Croate, élus par la BiH, et un Serbe, élu par la Republika Srpska.

Au total, la Bosnie-Herzégovine, pays de 2,5 millions d’habitants, compte 149 ministres répartis dans 13 gouvernements, neuf présidents et vice-présidents, ainsi que 635 députés. Il s’agit manifestement d’un prix élevé à payer pour la pacification, mais que l’on approuve ou non les structures actuelles, il est évident que de profonds problèmes subsistent.

Pressions du Congrès américain

Une première question, d’une actualité brûlante, concerne la fonction du «Haut Représentant» pour la Bosnie-Herzégovine. Il s’agit d’un responsable international chargé de superviser les volets civils de l’accord de paix qui a mis fin à la guerre de Bosnie de 1992 à 1995. En 1997, ce responsable s’est vu attribuer des pouvoirs supplémentaires, appelés les « pouvoirs de Bonn ». Ceux-ci permettent au Haut Représentant d’adopter de nouvelles lois, d’abroger des lois existantes et de révoquer des élus ou des fonctionnaires locaux nommés qui enfreignent ou entravent l’accord de paix. Ces pouvoirs ont valu aux hauts représentants le surnom de « vice-roi de Bosnie ».

Jusqu’à récemment, Christian Schmidt, ancien ministre allemand de l’Agriculture, occupait ce poste. Il a démissionné en mai 2026, apparemment en partie en raison de pressions exercées par les États-Unis, après une vive confrontation avec Milorad Dodik, alors président de la Republika Srpska. M. Dodik avait été mis en examen pour avoir adopté une législation allant à l’encontre des décisions du Haut Représentant. En 2023, M. Schmidt avait modifié le code pénal, introduisant une disposition selon laquelle le fait de ne pas appliquer ou d’entraver ses décisions constituait une infraction pénale.

Cette affaire revêt une dimension internationale, car récemment, la députée américaine Celeste Maloy a exhorté le département du Trésor américain, dans une lettre, à enquêter sur les allégations selon lesquelles Schmidt et des membres de la Commission électorale centrale de Bosnie-Herzégovine auraient interféré dans le processus démocratique en Republika Srpska, dans le cadre de la destitution de Dodik.

Tensions internationales

Le mandat présidentiel de Dodik avait été révoqué en août 2025 à la suite d’un verdict de justice le condamnant à un an de prison et à une interdiction de six ans d’exercer la fonction présidentielle. En avril 2025, Schmidt avait également suspendu le versement de fonds publics au parti politique de Dodik. En signe de protestation, Dodik a invoqué l’absence d’autorisation du Conseil de sécurité de l’ONU pour les mesures prises par Schmidt, déclarant également : « Comment se fait-il que les autres partis reçoivent ces fonds et pas nous ? »

Les sanctions antérieures imposées par les États-Unis à Dodik avaient été levées par le président américain Donald Trump à l’été 2025. Des tensions persistent sur cette question au sein de l’alliance occidentale. La proposition de l’Italie de nommer l’un de ses diplomates, Antonio Zanardi Landi, au poste de Haut Représentant est soutenue par les États-Unis. En revanche, la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne soutiennent un diplomate français, René Troccaz. Les États-Unis préfèrent apparemment un Haut Représentant qui s’immisce moins profondément dans la gouvernance interne de la Bosnie-Herzégovine et qui exerce ses pouvoirs exceptionnels avec plus de prudence. Les gouvernements européens se montrent plus réticents à l’idée d’un retrait rapide de la supervision internationale.

La crise de 2022

Tout cet épisode faisait suite à une première bombe lâchée lors des précédentes élections législatives, en octobre 2022. À l’époque, juste après la fermeture des bureaux de vote, Schmidt avait imposé des modifications à la loi électorale de Bosnie-Herzégovine ainsi que 21 amendements à la Constitution de la Fédération de Bosnie-Herzégovine.

Dans un article publié sur Verfassungsblog.de, les professeurs de droit constitutionnel Jens Woelk et Maja Sahadžić commentent cette situation en notant :

« Cela a provoqué une inquiétude généralisée dans certaines régions du pays et donné lieu à des manifestations devant le bâtiment du Bureau du Haut-Représentant à Sarajevo. Ces sombres pressentiments ont rapidement été dissipés lorsque le Haut-Représentant a apparemment changé d’avis et n’a imposé que des modifications techniques à la loi électorale. Visiblement sous pression, le Haut-Représentant s’est même emporté devant les caméras, tout en affirmant qu’il pourrait également imposer d’autres modifications. »

Ils citent ainsi un avis de 2005 de la Commission de Venise sur la situation constitutionnelle en Bosnie-Herzégovine, qui stipulait :

« … il n’est toutefois certainement pas normal qu’un étranger non élu exerce de tels pouvoirs dans un État membre du Conseil de l’Europe, et la justification de ces pouvoirs à l’avenir mérite un examen non seulement politique, mais aussi juridique. Ces pouvoirs peuvent être qualifiés de pouvoirs d’urgence. De par leur nature même, les pouvoirs d’urgence doivent toutefois cesser en même temps que la situation d’urgence qui justifiait initialement leur utilisation. »

Certains ont affirmé que les changements apportés par Schmidt avaient profité aux Croates de Bosnie sur le plan électoral. Peut-être ses changements institutionnels peuvent-ils être défendus, compte tenu de la situation des Croates. Dans l’affaire Ljubić de 2016, la Cour constitutionnelle de la Fédération bosniaque-croate a jugé que les lois électorales violaient l’Accord de paix de Dayton, car elles permettent aux Bosniaques, majoritaires en nombre au sein de l’entité de la Fédération, de l’emporter par le nombre de voix face à la minorité croate. De ce fait, ils sont effectivement en mesure de choisir le membre croate de la présidence tripartite ainsi que les délégués au Parlement.

Même si cette préoccupation est légitime, le fait de voir d’importants changements institutionnels imposés pendant le dépouillement des votes ne donne pas vraiment une bonne image.

Questions institutionnelles en suspens

Enfin, il y a la nature ethnique de la structure constitutionnelle de la Bosnie-Herzégovine. La Cour européenne des droits de l’homme a statué en 2009 que cette structure constitutionnelle était discriminatoire dans l’affaire Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzégovine.

Dans cette affaire, Dervo Sejdić, d’origine rom, et Jakob Finci, citoyen bosniaque de confession juive, n’ont pas pu se porter candidats à la présidence et à la Chambre des peuples car ils n’appartenaient pas à l’un des trois peuples constitutifs reconnus par la Constitution.

Une partie du problème réside dans le fait que l’accord de Dayton de 1995 visait avant tout à garantir la paix et, dans une moindre mesure, à mettre en place un dispositif institutionnel durable pour l’avenir. En raison des tensions persistantes, il s’est avéré politiquement impossible de s’accorder sur une alternative institutionnelle.

Une voie à suivre

Le Parlement européen, le groupe de réflexion allemand European Stability Initiative et bien d’autres ont appelé à des changements profonds de l’architecture institutionnelle du pays, mais comme l’a expliqué à Euronews le professeur de droit constitutionnel Nedim Ademović, abolir l’ensemble du système reviendrait à priver les dirigeants des partis ethniques bosniaques des protections spécifiques dont ils bénéficient depuis des décennies — et, par là même, de leur pouvoir et de leur richesse. Concernant les décisions judiciaires qui remettent en cause les nombreux cas de discrimination au sein du système institutionnel, il note :

« Aucun des partis ethnonationalistes n’est intéressé par la mise en œuvre de ces décisions, car cela signifierait que l’ethnonationalisme devrait être aboli. »

Dans un article fondateur sur le sujet, Max Primorac, de la Heritage Foundation, propose une voie alternative. Il écrit :

« L’objectif consistant à renforcer les institutions du gouvernement central au détriment des institutions infranationales fondées sur l’ethnicité est au cœur de la crise en Bosnie-Herzégovine. Un État civique qui remplace l’ethnicité comme cadre de gouvernance s’aligne sur l’objectif politique de la majorité musulmane, à savoir l’établissement d’un État unitaire centralisé. Le principe « un homme, une voix » conduirait à un gouvernement majoritaire dans un pays dépourvu de normes démocratiques.

(…) Au lieu de suivre les exemples de la Belgique, de la Suisse et d’autres modèles de gouvernance consociatifs couronnés de succès qui s’appuient sur l’égalité des peuples constitutifs pour gérer les tensions, le Bureau du Haut-Représentant, avec la complicité du Département d’État américain, impose par décret une identité bosniaque commune impopulaire tout en sanctionnant les opposants pour leurs expressions nationalistes légitimes. »

Il suggère plutôt « la création de trois entités à partir des deux entités dysfonctionnelles actuelles, une pour les Bosniaques musulmans, une pour les Croates catholiques et une pour les Serbes orthodoxes, au sein d’un système confédéral, à l’image de celui mis en œuvre avec succès en Belgique et en Suisse. Cela ne nécessiterait pas d’échanges territoriaux, car chaque entité fédérale refléterait les zones déjà contrôlées par les Bosniaques, les Croates et les Serbes depuis 30 ans.

Le territoire de la Republika Srpska a été délimité à Dayton en 1995, tandis que la Fédération bosniaque-croate est de facto divisée en deux parties, comme en témoignent ses entreprises de services publics distinctes et organisées selon des critères communautaires (réseaux d’électricité, de télécommunications et postaux). En d’autres termes, il n’y a pas de litiges territoriaux à résoudre, et les trois entités fédérales refléteraient la réalité concrète sur le terrain et donneraient à chaque communauté un rôle dans la gouvernance pour faire fonctionner la Bosnie-Herzégovine. »

Quoi qu’il en soit, la Belgique et la Suisse ont souvent été citées, à juste titre, comme modèles institutionnels possibles pour un pays marqué par de profondes divisions ethniques. Il n’existe certes pas de solution simple pour la Bosnie-Herzégovine, mais si quelque chose ne fonctionne pas, il est peut-être temps de chercher des alternatives.

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